2017年是实施“十三五”规划的重要一年，也是全面深化改革的关键之年，司法体系的改革也将进入新的阶段，这也对民行检察工作提出了新的要求，最高人民检察院副检察长姜建初曾经提出，“在民行检察工作中，要建立以省级院为龙头、分州市级院为办案主体、基层院为基础、上下一体化的民行检察工作机制，分工配合，各有侧重，共同促进。”自此，民行检察工作一体化机制开始正式提到各级各地检察机关的工作日程上来。而民事行政检察息诉工作是检察机关重要的工作内容。开展好民行息诉工作具有十分重大的意义。但我国目前仍然存在着重办案轻息诉，息诉工作机制单一僵化等系列问题，与构建和谐社会的要求及检察机关高效履职的需要不相适应，迫切需要重构民事行政检察息诉机制。通过进一步整合办案力量，完善民行检察办案流程和工作机制、改革考核制度，加强与相关部门的配合等具体途径，提高息诉工作的质量效率，促进社会和谐。
一、民行一体化的内涵
民行一体化是一个全新的制度课题。因此，研究的逻辑起点也应从其理论基础展开。民行一体，是检察一体在民事行政检察领域的具体展开和生动实践。“检察一体化”指检察权的行使保持整体的统一，不受外来因素特别是来自现实政治力量的不当影响，进而实现维护公共秩序和尊重人权的目的。从民行一体与检察一体的继受性来看，民行一体的最高价值追求与检察一体的追求目标一致——实现维护公共秩序和尊重人权的国家目的。实现的路径也采取与检察一体大致的范式——权力的行使保持整体的统一，由于“血缘”的关系，民行一体与检察一体天生存在着高度的一致性。但将视角专注于民行检察权的个性，也能大致窥探出民行一体的独特价值属性。
检察一体化体现了检察活动中对上级的服从性、人员的可替代性以及行动的协调性等特征。这些特征共同构成检察官的整体性。而这种整体性，正是检察机关独立性的重要保障。民行一体化机制也有利于克服司法地方化。
二、息诉工作在民事行政检察工作的现状
民行息诉是指检察机关受理当事人对人民法院已经发生法律效力的民事、行政裁判文书的申诉请求，审查确认裁判文书认定事实清楚、适用法律正确、决定终止审查后，通过说服、疏导等方式，使申诉人接受人民法院生效裁判的司法行为。息诉工作是维护社会稳定的重要手段之一，加强对民事行政检察息诉工作方法的分析与探讨，具有现实意义。但现行民行案件息诉工作理念滞后、手段单一，案件的息诉工作往往达不到预期效果。通过进一步整合办案力量、完善民行检察办案流程和工作机制、改革考核制度，加强与相关部门的配合等具体途径，可以有效提高息诉工作的质量效率，促进社会和谐。目前，基层民行息诉工作开展滞后主要有以下问题：
（一）绩效考核机制不科学
民行部门始终存在重办案轻息诉的观念。传统观点认为，民行监督的实效主要体现在办案上，现行的绩效考核机制以办案数量，也就是提出抗诉和检察建议的多少论英雄，息诉工作不属于考核评估项目，故而得不到办案人员的重视。考核指挥棒刺激下，进一步激化了各级检察机关民行部门重办案轻息诉习惯性思维，造成一些本应投入精力进行息诉的案件因过分关注于办案导致拖延懈怠。因此，不管是出于进一步完善考核机制的需要，还是出于促进民行息诉工作科学发展的需要，均应将息诉工作的重要性彰显于考核指标之上。
（二）息诉相关的立法规范寥若晨星
如今，息诉相关立法数量较少，层面不高。基本法的层面，民事诉讼法修改后，仍只限于对检察机关的抗诉和发出检察建议等作出具体规定，而对息诉职能的相关规定付之阙如。检察机关办案规则对息诉工作作出了一些原则性的补充规定，但缺乏具体的办理程序等相关规定，导致在实践中过分依赖经验，各自为政，民行息诉工作在一定程度上陷入无法可依、无规可循、全凭办案人员个人责任感和司法经验的境地，一定程度上影响了民行息诉工作的科学开展。
（三）部分申请监督人员法律证据意识淡薄 民行检察环节中，部分监督申请人过分强调个人诉求的非理性实现，而将是否合法合规的理性思考置之不理，法律和证据意识淡薄，当事人往往基于自身错误或者疏忽导致败诉，但又自认有理，容易出现无力缠诉。例如在最高人民法院颁布了《关于民事审判方式改革问题的若干规定》、《关于民事诉讼证据的若干规定》之后，民事诉讼中法院的职权因素进一步减弱，当事人主义的证据制度和诉讼机理进一步增多。由此对当事人的证据和程序意识提出了更高的要求。凡属举证不能的，当事人自行承担败诉风险。但在实践中，往往由于当事人自身的法律素养原因，常出现诉讼请求错误、证据没有在规定时限提交、应当申请法院调查而未申请等等不利疏失致使败诉。部分申诉人往往对自身的维权不当视而不见，而将败诉的不利后果归咎于法官身上。由此产生的缠诉现象在实践中层出不穷。
（四）系统层面协调配合不尽深入
从整体上来说，息诉工作应是一个大的工程体系。检察环节的息诉应是这个体系中的一部分。也即呈现的是整体和部分的相互关系。以系统联系理论的理念为指导开展息诉工作，是做好民行检察环节息诉工作的重要方面。这种协调配合主要体现两个方面：一是检察系统内部横向各部门的联系，主要是和控申部门之间；二是检察系统外部纵向之间的联系，主要是上下级检察机关。现今这两种类型的联系沟通工作还处于浅层次，缺乏紧密性。例如对于监督申请人病急乱投医的多头上访行为，如果缺乏有效的信息互通机制，可能会出现二次审查的情况，浪费司法资源，也减损法律的权威。
三、如何破解——构建高效的民行息诉机制体系
民行工作一体化机制，是按照司法地域管辖的需要，将划分为不同层级、不同类别、不同区域的各个检察机关，以及组成检察机关的最基本要素——检察官，相互之间形成上令下从、相互协调、关系密切的统一的有机整体，依据宪法和法律规定，按照检察工作整体性、统一性的要求，实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的检察工作一体化机制。该机制既包括内部各检察部门横向一体，也包括外部上下级院之间统一指挥一体。以机制促效果，这是一个必然的推理。要推动民行息诉工作科学发展，促进社会和谐，可以从以下三个层面进行构建或者完善：
（一）增强检察机关内部各部门横向协作
息诉工作是检察机关的一项整体工作，而不是具体哪个部门的工作，它是保证法律准确适用、实现实体正义和程序公正的重要保障。因此，做好息诉工作就需要检察机关各业务部门及时互通信息通力合作，及时化解信访隐患。如我院就通过民行与控申部门建立的两部门联合息访联动机制，将息诉工作纳入规范有序的轨道，对民事申诉案件应当受理、不应当受理的范围进一步明确，并依照规定将矛盾纠纷化解贯穿于检察职能行使的全过程，控申部门在受理民事申诉时告知当事人申诉权利，引导当事人正确申诉。对不符合受理条件的案件，制定相应的工作措施，对可能引起信访的案件进行风险评估，并建立备案制度，两部门共同进行分析和研判，强化对来访人员的答复息诉力度，把可能影响社会稳定、引发新的矛盾的苗头肖处在萌芽状态。
比如我院辖区李士英赡养费纠纷案，其6个子女均已成年，但长子王xx因对其父亲去世时继承遗产份额不满，对母亲长年不尽赡养义务，后老太太一纸诉状将长子告上法庭，经调解，王xx同意每月支付其200元赡养费，但法院调解书生效后，王xx从未履行，执行部门也只是按月强制执行，导致老太太长期上访。2014年老太太又因身体疾病两次住院治疗，面对大量医疗费用，王xx拒绝分担，老太太最后向检察机关申请法律监督。我院审查后，决定依法支持其起诉，建议同级法院开辟绿色通道，以速裁方式审理，法院采纳了我院建议，适用简易程序进行审理。后不但调解结案，其子王xx还同时主动履行了原生效判决判定的给付赡养费义务，在整个案件的处理过程中民行部门会同控申部门通力合作，协作一体，共同向当事人释法说理，及时化解该上访纠纷。
（二）检察机关上下一体，纵向协作
根据《检察院组织法》的规定，我国检察机关具有独立于行政机关和审判机关的特定地位，上下级检察机关是领导与被领导的关系，检察官具有相对独立性的同时还具有职务上的继承性，因此，在一个地区范围内，尤其是具体到某个地市，可以将两级检察机关视为统一的组织体通过上级检察院的全局调配，总体统筹，对有规律性的问题进行分析、总结，从而能够在整体上对整个民事行政检察息诉工作给予指导、提升，避免重复劳动。通过检察一体化建设，提高抗干扰能力，增强法律监督的合力与实效。提高民行息诉工作的质量和效率，民行一体化办案机制同样应是主要的制度推手。整合市级院和基层院办案力量，合理配置办案资源，将节奏缓慢的层层报批为高效率的两级院同时研究共同办案，办案中加强对基层院的针对性指导，确立基层院负责案件事实与证据的初步审查，市级院负责证据、法律、程序全面审查的基本原则。在高效的一体化机制指导下，可以大大缩短案件的审查期限，不立案，不抗诉的息诉案件能够快速进入工作视野，可以大大提高民行息诉工作的质量和效率。
具体可以这样设计，对于不服维持一审裁判的二审民事行政申诉案件，有市级检察院和基层检察院同时安排一名检察官联合办案，以淮南地区为例，淮南市人民检察院同时任命某基层院检察官为市院助理检察员，以市院名义办理案件，直接息诉疏导。从一案一议到普遍指导，积少成多，整体上提高息诉工作质量，化解纠纷。各级检察机关可以建立纵向快速联动机制，整合人力物力资源，着力构建公开联合答复申诉机制，增强息诉工作的说服力。
就实例来看，淮南市检察机关开展的两级院上下一体进行大接访活动，也是为有效化解信访积案，将矛盾解决在基层而采取的创新工作举措。就淮南市情况来看，据不完全统计，自两级检察院检察长公开大接访活动开展以来，共接待来访三百余人次，有效促进社会矛盾的化解。上下两级院公开大接访，把检务公开与接访、下访、巡访工作相结合，真正让检察工作在阳光下运行，做到了以公开促公正，以公正赢公信。
（三）在外部增强与地方党委、政府、法院的联系与协作
如前所述，民行息诉工作是一个庞大的系统工程。实现息诉工作的长效机制，获取效果的最优，民行部门必须突破封闭意识，主动做好与检察机关外部机构部门的协调配合工作。其一是加强与法院、公安及相关政法部门的横向联系与协作。在办案中，加强与原审法院特别是原审法官的沟通联系，倾听法院的审判意见。对于裁判正确或具有小瑕疵的案件，与法院一同合力做好息诉工作。我院专门与同级法院建立联席会议长效机制、民事调解、执行和解双向联动机制等九项联动机制，共同维护司法公正和司法权威，促进矛盾化解、保障地区和谐。其二是加强与地方党委、人大、政府信访部门之间的联系。目前该种类型的联系沟通工作还处于浅层次 ，缺乏紧密性。因此民行部门要与相关机构部门建立信息通报和案件联办的长效机制，充分发挥地方人大代表、政协委员、人民监督员、乡村、社区基层组织和群众代表的积极作用，吸引更多的人参与到息诉工作中去，增强息诉工作的透明度，也更有利于群众接受。
四、息诉工作是民事行政检察工作的重要一环
民事行政检察监督是宪法和法律赋予检察机关的神圣职责，是检察机关履行法律监督职能的重要组成部分。民行检察科作为密切联系群众，服务群众的业务窗口，其工作效率的高低、办案质量的好坏，直接关系到检察机关在群众心中的形象，关系到群众对法律监督机关的信任度，因此，做好基层民行检察息诉工作意义重大。
1、民行息诉和解是构建和谐社会的需要。我国提出构建社会主义和谐社会，就要最大限度地增加社会和谐因素，减少不和谐因素。民行检察肩负着履行法律监督的职能，化解社会矛盾的重任，在办理民行监督案件时，当然要紧紧围绕构建和谐社会这一大局，否则将对构建和谐社会造成直接影响。民行申诉案件涉及面广，当申请人对处理结果不满而发泄情绪时，容易出现事态扩大的不良局面，甚至出现群体性事件的严重后果。通过民行检察一体化机制可以促进息诉工作的开展，使案件妥当、快速、有效地处理，化解申请人心中的不满情绪，不仅能够避免申诉人因申诉无果而产生敌视社会的情绪，减少缠诉、涉法上访事件的发生，而且有助于构建和谐社会。
2、有利于维护司法权威并且可以降低诉讼成本。民行检察部门对受理的民行申诉案件，经审查后，认为符合法律规定再审条件的，应依法提起抗诉促使人民法院再审。对不宜提起再审的或不符合法定再审条件的，当积极采取讲道理、明法规，劝解申诉人服从人民法院的裁判，积极履行法律义务的方法，息诉止讼。若对申诉人的申诉处理不当或者没有采取适当措施进行正面引导，就会导致四处上访，纠缠不休，司法资源白白浪费。
五、结语
2017年的全国检察长会议上强调，要进一步创新涉检涉诉信访工作机制。从民行检察监督的角度看，进一步完善民行检察一体化机制，探索民行息诉的新路径新方法也是检察机关落实检察体制改革、规范司法行为的具体体现。从检察业务专业化发展的趋势考虑，由上级检察机关中各专门业务部门统领下级对口业务部门的业务培训，统一办案规范，考核标准，也有利于专项检察业务执法水平的整体提升。通过本文，我们认为，上下级检察机关业务部门之间的关系应当为“工作指导”为主旨更为妥当，将检察业务工作实行“条条指导，块块领导，条块结合”的原则较为科学合理，因此“检察一体化”一方面要体现在每一个检察机关内部一体，对外依法独立行使检察权；另一方面，要体现在上下级检察机关之间，实现合理有效的上级检察机关对下级检察机关的领导。并且通过上下一体的机制将民行检察息诉和解工作做到位，将其作为检察机关积极参与社会管理创新工作的一个重点方向加以落实、巩固，坚持“依法、依理、依情”的原则，不断完善相关制度，积累经验，扩大影响，有利于构建中国特色社会主义法治和谐社会，增强人民群众的获得感。
作者系八公山区检察院
