长期以来“重刑轻民”的思想造成民行检察在整个检察工作中处于薄弱环节。目前,检察机关提起公益诉讼工作尚属新生事物,存在着法律规定不完善、实践中缺乏有效借鉴经验等诸多问题。在此,笔者结合办案实际,就检察机关如何全面开展公益诉讼工作和完善公益诉讼制度提出五项措施。

　　强化组织领导与科学部署。将公益诉讼工作作为“一把手”工程来抓,争取地方党政机关支持,减少办案阻力;坚持数量与质量并重的办案理念,既要注重保持办案规模,又要尊重司法基本规律稳妥推进;强化检察机关内部协作,充分利用检察一体化办案机制和跨区域指定异地管辖制度,形成工作合力;继续坚持诉前程序和提起诉讼并重的理念,充分利用诉前程序及时解决问题、节约司法资源的优势,提升行政机关自我纠错积极性;当通过诉前程序保护未得到有效整改,依法提起公益诉讼加大监督力度,督促被监督机关履职整改到位。

　　完善检察机关提起公益诉讼法律体系。一是适应检察机关提起公益诉讼的发展规律和现实需要,出台关于检察机关提起公益诉讼的程序细则,解决案件受理、管辖、庭审程序等具体问题,为诉讼提供法律指引。二是积极探索刑事附带民事公益诉讼和行政附带民事公益诉讼,构建刑事责任、行政责任和民事责任“三位一体”公益诉讼体系。三是借鉴民事诉讼法和行政诉讼法中的先予执行制度,及时制止违法行为,防止损害扩大;同时,对于违法情节恶劣,后果严重的,建议增设惩罚性赔偿责任。

　　明确公益诉讼中的举证责任。当前,检察机关的证据收集能力尚不足以完全消除在公益侵权环节调查取证面临的困难,因此,在民事公益诉讼中,检察机关只应对侵权行为、损害后果与风险即国家利益和社会公共利益受到侵害或者有重大侵害危险的事实进行举证,对两者之间因果关系的证明责任则应由被告方承担;而在行政公益诉讼中,参照行政诉讼的举证规则,行政机关须对行政行为的合法性承担举证责任,但检察机关也要承担证明行政机关怠于履职或者不依法履职的责任。

　　完善资费管理与支付机制。基于环境公益诉讼赔偿金或修复费用的性质,人民法院不能判令被告向检察机关支付赔偿金或修复费用。为规范资金的使用,可逐步设立国家层面的专项基金,用于满足环境修复和环境污染中受害群体的救助等资金需求。同时,建议国家在财政预算中增设保障检察机关开展公益诉讼的专项资金,以此保障公益诉讼中对损害事实、损害结果的鉴定、评估、化验和检测。

　　准确把握行政机关是否充分履职。一是要保证诉前建议与诉讼请求相对应。检察机关通过诉前程序向行政机关发出的检察建议要有针对性,应载明行政机关违法行使职权或怠于履行职责的事实及法律依据,并针对具体问题提出督促其依法正确、全面履行职责的建议内容。二是要强化诉前检察建议的跟踪监督。重点审查行政机关的书面回复是否附有证明材料,整改是否及时到位,有无依法履职,并在必要时进行现场勘查。对于行政机关没有依法纠正违法行为或者积极履职的,就要及时提起诉讼。三是要结合具体情况研判分析。对于行政机关之间职能交叉、职责不清以及相关行政主体推诿扯皮的情况,则要抓住关键环节和关键部门,必要时可将多个行政机关列为共同被告。

     （责任编辑：王来勇）