加强检察机关案件管理工作是推进检察管理机制改革的重要内容，也是推动检察工作科学发展的一项重要而紧迫的任务。近日，最高人民检察院经中央编制办批准成立了案件管理办公室，为进一步规范检察机关案件管理工作奠定了组织基础。由于案件集中管理是一项创造性的工作，仍有许多理论问题亟待厘清，其中一个核心问题就是案件管理部门的职能定位问题，它既牵涉案管部门成立的现实基础，也与其今后的发展完善密切相关，有必要进行深入探讨。
一、成立案件管理部门的现实基础
近十年来，随着时代的进步和检察工作的不断深化，检察机关对检察业务规范化的诉求日益强烈，许多基层检察院自发地进行了检察业务管理的探索创新，案件管理部门的诞生和广泛建立正是基于对实践需求的回应，它至少满足了检察机关的如下需求:
(一)科学统筹检察职能的需求。与法院和公安机关不同，检察机关的职能主要按照诉讼流程的顺序线性排列，前后衔接，相互依赖，容易产生业务部门之间的摩擦和冲突、业务管理的失控与断层。而我国检察机关长期沿用以部门领导纵向管理为主的分散管理模式，各分管领导缺乏及时、全面了解和统筹各项检察业务工作的渠道，管理环节条块分割，缺乏统一性、整体性、系统性、协调性，既不利于办案资源的统筹配置，也不利于检察长对各项业务情况的宏观把握。检察实践中迫切需要改进案件管理方式，建立符合检察业务规律的科学管理统筹机制。
(二)强化内部监督的需求。在旧有的管理模式之下，对案件的内部监督多依赖领导监督和下一检察环节的监督。案件的办理进展如何，受理、办结了多少案件主要由业务部门内部掌握，案件管理存在封闭性和阶段性，重结果审查，缺乏过程性监控，不能及时发现和纠正检察环节中的问题，难以杜绝人情案、关系案。这些弊端使得检察机关开始反思管理模式对内部监督和办案质量的重要影响。
(三)规范业绩考评的需求。目前，检察机关还没有形成统一、具体、规范的业绩考评体系，主要依赖于检察长、主管副检察长的宏观管理，业务部门负责人的直接管理，以及上级业务部门的监督管理，管理归口分散，纵向层级过多。检察长和部门负责人往往身兼业务、队伍和行政事务等多项管理职责，检察业务管理经常被放到第二或第三的位置，不利于检察绩效考评工作的科学性，也妨碍了检察官司法能力和业务素质的提高。检察机关业绩考评急需开辟新的途径，打破管理层级，进行专门的业务考核审核汇总和考核资料的统计，从而使检察业绩考评工作专门化、规范化。
(四)案件信息集约化的需求。检察机关虽然于上世纪90年代启动了信息化建设，但统筹度较低，各项检察职能和案件流程的信息管理和共享处于分散状态，不利于数据的汇总、分析和共享，而具体办案活动和领导宏观决策都需要及时掌握大量相关数据和动态。因此，检察实践亟须专门部门承担数据统计管理、分析职能，实现检察长、各业务部门以及相关监督部门之间的信息互通，在不同环节不同阶段及时共享和反馈案件信息，帮助各部门提高工作效率，也便于上级检察机关指导监督。
满足上述需求有不同的路径选择，既可以在不改变原有管理模式的基础上，通过分别强化和协调各现有部门的职能来实现，也可以通过设立专门机构，打破现有管理模式，进行创新探索来实现。前者无法从根本上克服原有弊端，只有设置专门的、独立的案件集中管理机构才能适应加强案件管理工作的需要。虽然案件管理部门的良好运转需要一个不短的磨合调试过程，但易于破除旧有管理积习，一旦机制理顺，将引领检察机关的业务管理工作进入新的阶段，因此成为当前各级检察机关推进案件管理工作的首选。
二、案件管理部门的职能定位
从近年来成立了案件管理部门的基层检察机关的探索来看，由于各地情况有差异，对不同需求的迫切性不同，案件管理部门职能定位的侧重点也有所不同，归纳而言大致有以下模式:
(一)事务性服务模式。这种模式侧重于对检察机关整体的事务性服务，案管部门相当于整个检察机关的程序性事务总管，负责受理、分配和流转案件，对检察机关各类案件实行统一归口管理，出具法律文书;统一受理和办理当事人委托律师、相关单位等对检察机关作出具有结论性决定提出异议的案件;总结办案运行规律，为检察长、检察委员会提供案件的准确数据，通常被命名为“案件管理中心”。
(二)业务职能整合模式。这种模式在对案件的事务性管理职能之外还纳入了检察机关对重大职务犯罪案件的组织协调和指挥权等具体业务职能，可以直接调配办案人员，等于将一些涉及各业务部门但又不限于某一具体部门的协调联系、统一整合的权力放在了案件管理部门，以满足检察机关业务整合的需要，通常被命名为“案件管理指挥中心”或者“业务管理中心”。
(三)流程质量监管模式。这种模式侧重于对办案流程和实体质量的全面管理和监测预防，以案件管理部门为主导，加强办案动态跟踪监督，并将检察业务考评工作与案件流程质量管理相结合，落实追究和奖惩措施，通常被命名为“案件质量管理中心”。
上述模式是对不同司法实践需求的回应，也为统一案件管理部门的职能提供了经验支持。但当案件管理部门从创新试点成为全国检察系统普遍设立的内部机构之后，其职能定位应当更加明确和统一。笔者认为，案件管理部门应当定位为对检察办案活动进行管理、监督、服务的检察机关内设机构，具有专门性、综合性和集中性的特点。管理职能主要是事务性的，包括案件管理(受理、分配、流转)、文书管理(统一编号、备案、对外出具)和绩效考评管理，将案管工作与业务部门办案环节有机结合，目的是规范工作流程，科学考评，提高办案效率。监督职能包括对办案质量组织事后评查，对诉讼文书进行对照复核，对案件办理过程进行流程监控，对重点案件办理进行督察，对扣押、冻结款物和赃证物的处理进行监督等，目的是通过同步的、全程的内部监督，防止和纠正办案过程中发生执法不严、不力、不公或违反法定程序的问题，预防和减少检察人员发生违法违纪问题，促进公正廉洁执法，提高办案质量。服务职能包括办案数据的统计、分析和信息发布，实现检察长、各部门之间的信息互通，及时共享和反馈案件信息，同时还包括对各部门之间的业务协调，必要时提请检察长或者检委会研究，目的是在现有资源配置的基础上最大程度地提高工作效率，化解部门壁垒。
这三种职能在一定程度上能互为依托，相互促进。规范化、信息化的管理使每起案件的每个环节、每个过程都规范透明，所有文书都在网上流转、审批，避免了工作人员的直接接触，等于给检察院执法办案的内部监督又设了一道护栏，从而能在制度上促进检察机关内部监督的强化。详尽、准确的数据统计，客观、全面的绩效考核机制，以及基于整体角度的内部协调又能在很大程度上优化管理和监督效果，管理和监督职能的充分发挥也会带动服务需求的增加、服务意识的提高和服务职能的改善，这也是此三项职能能够和谐统一于同一专门机构的内在基础。
三、案件管理部门的内部机构设置依据
案件管理部门的内部机构设置与职能定位直接相关，但同时也取决于具体业务的种类划分，必须本着清晰划定内部机构的业务边界，尽量避免业务交叉重合的原则进行设置。以此原则为基本依据，结合具体业务种类，笔者认为案件管理部门应当包括流程管理、质量管理、信息管理和综合管理等内设机构。
(一)流程管理机构主要负责对检察机关各个部门、各类案件的接收、办理、流转全过程的管理与监督。其实质是用规范化的统一流程受理案件、办理案件和管理案件。为提高流程管理水平和效率，流程管理机构的职责是有针对性地建立健全案件流程管理规则和运行模式，把好案件进出口，在流程管理过程中对办案进行实时、动态、全方位监督。
(二)质量管理机构主要负责对办案质量进行事中控制、审查和事后评查。事中控制、审查主要依托于办案过程中的一系列质量保障机制，包括发出办案期限预警通知和督察意见，口头纠正程序违法，纠正公安机关实体错误，纠正本院业务部门实体错误、个案督察等。事后评查主要是通过绩效管理来实现，即通过案件管理过程中掌握的情况，对个人或部门、机关的工作成绩和工作效果作出评定，构建并依托执法档案管理系统对案件程序和实体结果作出评价，以实现对检察人员执法情况的全面、综合、客观考评，真实反映检察人员的执法绩效。质量管理机构有责任通过构建案件质量管理、评价、问责一体化机制，实现对案件质量过程控制与检察干警绩效考核的无缝对接，从而使队伍建设与业务管理紧密联系，形成有机整体。
(三)信息管理机构主要负责构建检察业务基础信息平台，为检察委员会、检察长和各部门提供信息服务。通过对案件管理过程中各种信息的搜集汇总、整理分析，对执法工作效能、办案数据进行跟踪、统计、分析和研究，发现办案工作中存在的问题，为检察长和检委会宏观决策提供解决问题的前瞻性建议，帮助办案部门加强信息沟通和反馈，建立与业务部门的重大业务活动信息互通机制和信息共享机制，从而实现内部信息资源利用的最大化。
(四)综合管理机构主要负责不同办案部门之间的业务协调统筹，以及案件管理部门的其他日常事务处理。
四、需要厘清的几对关系
作为一个新设部门，案件管理部门除了要进行清晰的职能定位之外，还必须理顺与其他业务部门之间的关系，从而与现有制度框架相匹配。
(一)如何厘清案件管理部门与业务部门的职能边界?设置独立的案管部门目的是为了强化对执法办案活动的集中、全程、动态管理，相当于整个检察机关事务运行的总枢纽。案件管理部门的功能就是使业务部门摆脱大量程序性、事务性工作的困扰，并及时统筹整合各业务部门之间的资源、信息，从而提高办案效率和办案质量。但案管部门的工作并非“案件管理工作”的全部，各业务部门仍然应根据业务便利承担一部分事务性工作。案件“管理”也严格区别于案件“办理”，案件管理不能替代或凌驾于其他业务之上，成为办案的又一实质环节，案件管理部门与其他业务部门之间既非取代或叠加关系，也非领导和被领导关系，而是分工负责、互相配合、互相制约的平等部门关系。
(二)如何区别案件管理部门的监督与纪检监察部门的监督?纪检监察部门的监督重点是执法人员的纪律作风、检察工作纪律的遵守情况和检察干警违法违纪的调查处理，对检察权内部运行的质量关注较少，且一般为事后监督。而案件管理部门既能通过流程对检察干警在办案中是否严格执行法定程序和检察机关的有关规定进行同步监测、实时监控，又能通过绩效考核进行事后案件评查，属于事中、事后监督。但案件管理部门对违法违纪行为的这种事中、事后监督的效力如同监控探头，只具有发现和示警功能，无权进行实质性的调查处理，应当移交纪检监察部门，是纪检监察部门查处违法违纪的重要线索或信息来源。二者在监督内容、阶段和权力性质方面都有所不同，从不同角度保障了检察权的正当行使。
(三)案件管理的对象是否包括举报线索?在司法实践中，有的基层检察院将控告检察部门所接收的举报线索也纳入了案件管理范围，笔者认为这是值得商榷的。案件管理部门所管理的应当是达到了立案标准被正式立案的案件，而控告检察部门所接收的举报线索往往情况复杂，有的在初查之后能够达到立案标准，有的在初查后排除了刑事立案的可能性，需要具体甄别和调查。以案件流程管理为主要职能的案管部门不应也无力陷入案件线索的具体跟进和处理中，因此案件管理的对象不应包括举报线索，控告检察部门仍是举报线索的受理部门，根据举报线索初查，认为存在犯罪事实、需要追究刑事责任而决定立案的，则应纳入案管部门统一管理。需要强调的是，业务部门所承办的一些大案要案虽然也应纳入案管流程，但出于防止泄密需要，应当由案管部门指定专人进行证据、信息管理，并在流程管理软件中设置专门的信息保护程序。
(作者单位:最高人民检察院检察理论研究所)
