【关键词】 检察机关 检察委员会 改革路径
检察委员会制度是中国特色检察制度之重要组成部分，是民主制度理念在检察制度中的折射。作为检察机关讨论或决定重大、疑难案件和检察工作中其他重大问题的业务决策机构，检察委员会（以下简称检委会）无疑具有举足轻重的地位与作用。因此，检委会的规范化、制度化建设直接关乎检委会的工作质量与决策水平。当前，随着我国司法改革的不断推进及检察理论研究之日渐深入，检委会的运行现状渐次不能满足检察实践的需要从而暴露出诸多的缺憾，因此，对检委会的存在状况展开调查研究就显得甚为重要。
一、我国检委会制度之历史变迁
在我国，检委会作为检察机关内设权力机构的组织形式最早源起于山东抗日革命根据地，1941年之《山东省改进司法工作纲要》规定：“为发扬检察制度，贯彻法律保障人权之精神，各级司法机关设置检察官若干人，为了便于领导和加强检察工作起见，建立各级检察委员会，以领导、计划、推动各级检察官及一切检察工作。”1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》中明确规定了检委会会议。该条例还规定，我国检察机关在民主集中制的基础上，参照苏联的检察长负责制，实行以集体领导为基础的个人负责制，检委会会议内部实行少数服从多数的原则，检察长具有最后的决定权。可见，因受苏联“一长制”的影响，此时的检委会会议尚不属真正的内设权力机构，而更具咨询、参谋机构之色彩。1954年宪法将检察署更名为检察院，同届人大会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》对检委会制度作了重大变更：首先，把检察委员会会议改名为检察委员会，使之制度化、规范化；其次，扩张了检察长职权，规定检委会受检察长的领导；再次，模糊了检委会的职责，简单规定检委会的职责为“处理检察工作的重大问题”。此后十余年，检察工作屡受压制，甚至在文革中一度中断。
文革结束后不久，法制建设得以恢复，司法理念渐趋民主。1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》对检委会议事机制再作变更：首先，规定检察长不再领导检委会，而是主持检委会；其次，规定检委会之职责为讨论重大案件与其他重大问题；再次，明确规定了检察长在重大问题上不同意多数人决定时，可报本级人大常委会决定。1980年12月，最高人民检察院根据检察院组织法，通过了《人民检察院检察委员会组织条例》，对检委会的职权范围及运作模式作了更为详细的规定。显然，检委会的发展趋势是贯彻落实民主理念以顺应时代变革。1999年最高人民检察院发布了《关于改进加强检察委员会工作的通知》，通知要求“检察委员会讨论决定问题，必须坚持少数服从多数的原则，在全体组成人员过半数同意后，才能做出决定。如果对重大问题争议较大，检察长应建议不付表决，进一步调查研究后，下次再议。”
2008年2月，为加快检察改革步伐，完善检委会制度，最高人民检察院重新修订了《人民检察院检察委员会组织条例》，此次修订细化了检委会的议事范围；增加规定了议案的提起、讨论、决定、表决、复议等程序；明确了检委会委员的任职资格、任免、职责和义务；原则规定了检委会专职委员的设置；明确规定了检委会召开和作出决定的人数要求，进一步体现了民主集中制的议事原则，并首次规定了例会制、列席制、回避制等制度。
二、现行制度下的缺陷及原因探析
（一）人员结构不合理
检委会作为检察院讨论决定重大、疑难案件的内部机构，具有极高的权威性，担负着重要的职责，这就要求检委会委员不仅应具有较高的政治素质，更应具备较高的法律素养。但我国现行法律并无有关检委会委员任职资格之科学规定。这就造成当前检委会委员的遴选缺乏科学、公正的标准与机制。检委会委员完全由检察长、副检察长及某些内设部门负责人组成，这种政治待遇式的选任条件，必然导致检委会行政色彩过于浓厚，这与检委会作为检察院最高业务决策机构的职能定位不符。此一状况的优点在于较高的行政权威性有利于检委会决策的贯彻与执行，缺陷在于一些委员缺乏系统的法律知识与司法经验，而部门领导担任检委会委员有时难免使部门利益明晰化，[1]此将限制检委会的决策质量与水平。
法律、法规没有对检委会委员的任期作出限制，造成实践中出现检委会委员任期“终身制”，这种现象使检委会整体专业水平下降，缺乏活力，不能满足当前检察改革的需求。
（二）职责范围尚不够明确
尽管《人民检察院组织法》及《人民检察院检察委员会组织条例》都明确规定了检委会的职责为讨论决定重大案件和其他重大问题，但对何为“重大”案件及“重大”问题均无明确界定。由此造成某些本应由检委会讨论决定的案件或其他事项未能经由检委会讨论，而在个别基层院，诸多本不应由检委会讨论的案件却由检委会讨论决定，此状况有违检委会之职能定位。
依法律之规定，检委会职责之一为讨论决定重大案件；之二为讨论决定其他重大问题。但在全国多数检察机关，普遍存在重议案轻议事的状况，尤其是对涉及与检察工作相关的具有宏观指导意义的重大决策、经验总结的讨论几近于无。造成此种状况的原因主要有：其一，检委会均专注于事关重大、疑难案件的检察业务工作而对其他事务性工作缺乏足够重视；其二，在检察机关，具有决策权的内部机构有院党组、检委会、检察长办公会等，各机构间的地位、作用、职能定位并不十分清楚，在实际工作中，不同程度的存在交叉混淆、相互替代之现象。
（三）检委会办事机构的作用未能得到充分发挥
当前，各级检察机关均设立了检委会办事机构（检委会办公室），设立形式基本为四种：其一是挂靠在研究室，这也是我国各级检察机关最普遍的做法；其二是将检委会办事机构设立在办公室；其三是设立在办案中心；其四是个别有条件的单位单独设立检委会办事机构。
检委会办公室之职能主要有三：一是审核过滤职能，即对提交讨论的案件或事项是否符合要求进行审核；二是参谋咨询职能，即对提交检委会讨论的案件或事项提出审核意见或法律意见；三是督查辅助职能，即承担检委会会议之通知、记录及材料归档等辅助性工作并对检委会的决定进行督办。
检委会办公室的职能并未得到完全发挥，其承担的主要工作还仅仅局限于会议通知、讨论记录及材料整理上，原因如下：其一，在事关检委会办公室的检委会议事流程中缺乏可操作性的办事规则；其二，在一些基层院未建立起定期召开检委会的检委会例会制度，检委会办公室从收到案件材料到检委会召开的时间间隔太短，导致检委会办公室对提交的案件仅能做到程序审查而无暇顾及实体审查；其三，全国多数检察机关检委会办公室人员配备较少且须承担大量其他工作，加之缺乏与其他业务处室进行交流沟通的平台，因此难以对案件开展持续、深入的法律探究，检委会办公室的工作并未得到应有的重视。
（四）议事程序有欠规范
尽管检委会议事规则对提交检委会待议案件之内容已作明确规定，但案件承办人在汇报案件时往往很难摆脱个人对案件的主观认识，故难免携裹个人倾向。而检委会投入个案分析的时间十分有限，加之某些院尚未设立专职委员，因此，有时就难以保证检委会全面、真实的掌握了案件材料，此必将影响决议的科学性与合理性。
检委会所议事务具有内部性与涉密性，因此检委会通常均在封闭的境况下召开。但实质正义涵盖了实体正义与程序正义之双重范畴，程序公开是程序公正的重要保障及核心价值，何况检委会的某些决议如不诉之决定在司法程序上具有终极性意义，倘如将任何决议的产生都置于秘密之下进行必将有违程序公正之理念且导致监督不能的结果。由是，适当增加检委会的透明度，建立合理的检委会列席制度应成为检委会改革方向之一。
三、改革须秉承的原则与理念
（一）权力独立行使，促进公平正义
法治意指将法律作为定纷止争之权威，权利救济之终极，意味着法律的至高无上且普遍适用，其自身就蕴含着司法权力独立行使不受干涉的理念。我国宪法第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”作为一项宪法原则，人民检察院依法独立行使检察权的基本意义，在于保障司法公正。然检察权的独立行使在不同的体制下具有不同的内涵，我国的政治制度模式异于西方之三权分立制度，在人民代表大会制度下，作为法律监督机关的检察机关，其独立性是相对的，而作为检察机关的内设机构，检委会在行使权力时同样要接受执政党的领导，接受人大的监督。这就要求检委会在对外要处理好与人大、党委、上级部门的关系；对内处理好与其他内设权力机构、主诉检察官等的关系。但是，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的基本原则应牢牢坚守。
正义是衡量法律之善的基本尺度，正义概念不仅关注法律的有序实施，更关注法律的实现。我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，法律法规赋予检委会的职责是讨论决定重大案件和其他重大问题。因此，作为检察机关的最高业务决策机构，检委会之改革更应紧紧围绕“强化法律监督、维护公平正义”的工作主题来进行。
波斯纳在对正义进行论述时宣称“正义的其二种涵义——也许是最普通的涵义——是效率。”[3]迟来的正义是非正义，在根本意义上，司法公正是且必须是有效率的公正，正义必须在能够为社会大众所接受的程度内迅速地实现。诉讼效率越低，诉讼程序的持续时间就越长，被告人和被害人的权利遭到损害的可能性就越大。但要注意效率不单单指诉讼过程的经济性，更应使诉讼结果满足刑事诉讼的公正性。
（二）充分体现民主集中制原则
在我国，民主集中制是国家机构的根本组织原则，它的基本含义是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主相结合。在民主集中制中，民主与集中是辩证统一的关系，民主是集中的前提和基础，集中是民主的指导和结果。各级检察院设置检委会，以合议制的形式讨论决定重大、疑难案件并对其他重大问题作出决策，是民主集中制在检察机关的组织与活动中的主要实现方式，检委会设立之初衷也即在于集众人之智以解决重大问题。检委会实行集体领导之制度、贯彻少数服从多数的原则具有很大的优越性，这样不仅可避免决定的主观性与片面性且有利于民主决策，防止司法腐败与不正之风，确保法律得以正确执行从而达到司法公正之目的。因此，民主集中制是检委会制度的灵魂，是改革检委会制度必须要坚持的根本原则。
四、检委会改革措施之我见
（一）严格委员之选任标准，加强检委会自身建设
根据检委会的职能定位及我国法治改革之方向可作初断，专业化将成为检委会改革的目标与方向。而专业化的基本要求是检委会委员应具备较高的法律素养及业务能力，这必将要求我们淡化检委会的行政色彩，对当前的选任标准进行改革。但鉴于我国检察机关的实际状况，笔者以为这种改革应是渐进的，对所有委员并不能完全仅以业务能力作为选任的唯一标准。
简而言之，作为检察长与副检察长，大都具备丰富的司法实务经验及较强的议事能力，堪当检委会委员之职，而且作为院领导，他们担任检委会委员可以维持检委会的绝对权威性。除此之外，其他委员的产生应以综合的业务能力及法律素养为唯一的选任标准。但当待议案件为某一部门主办且此部门之负责人并非检委会委员时，该负责人应列席参加检委会。
为加强检委会议案能力，检察机关可联合或单独就检委会委员进行不定期的法律培训以适应检察工作之需要。
此外，还应适时建立针对检委会委员的定期考核制度与责任追究制度，设立检委会委员任职竞争机制，规定法定的免职条件，改变检委会委员“只进不出”、“任期终身”等现状。
（二）明确检委会之职责范围，提高检委会之决策地位
1.关于“重大案件”与“重大问题”
2008年新修订的检委会组织条例依然未对何为“重大案件”及“重大问题”给出明确界定，在检察实践中各院又对此认识不一，而对重大案件及重大问题的谈论及决定又是检委会的根本职责，因此，各地检察机关应结合本地实情对此作出详尽规定。笔者以为，检委会讨论之案件不宜过多，否则检委会将成为实质上的办案机构。减少议案范围的另一个原因是为了符合刑诉法关于直接言词原则的要求。对于有重大影响的自侦案件、抗诉案件、撤诉案件、决定不起诉案件及司法赔偿案件等应当提交检委会讨论决定之，对于其他案件可由案件承办部门讨论后依次提请主管检察长及检察长决定或者积极探索建立“检委会议事简易程序”。
此外，检委会应加强对检察工作中带有宏观指导作用及事关检察工作之根本性、全局性的重大问题进行讨论决定的职能，改变目前检委会重议案、轻议事的局面。
2.关于检委会与党组会、检察长办公会等其他决策机构的关系
为更好的发挥检委会作为最高业务决策机构的职能，我们应该对各级院的党组会、检察长办公会等其他内设决策机构的议事规则予以修改完善，去除上述规则中属于检委会议事范围的内容，从制度上明晰上述决策机构和检委会议事范围的边界，避免权力的交叉混淆。
（三）完善检委办之机构设置，设立专职检委会委员制度
检察机关应转变固有观念，对检委会办公室的工作给予足够重视，使其从目前由单一的案件（事项）讨论服务到全方位管理的职能转变。检委会办公室应充分发挥其自身作用，切实承担起法律法规赋予其的参谋辅助职能、管理协调职能、监督检查职能、总结指导职能。尤其是在检委会专职委员没有设立的情况下，应加强检委会办公室的人员配备，构建检委会办公室与业务部门交流、协作的平台，改变检察机关尤其是基层检察机关检委会办公室对于提交的案件仅作程序性审查而无条件实施实体审查的状况。
设立检委会办公室，实行委员专兼职结合，是基层检察机关改革的一项重要内容。[4]但目前，全国设置检委会专职委员的基层检察机关尚为数不多，为此，各级检察机关尤其是基层检察机关应尽快实施这一改革方案。专职检委会委员的职责应定位为对提交检委会讨论之案件认定的事实及适用的法律进行会前的全面审查，从而保障检委会决策的正确性。
（四）改善检委会之议事程序，促进决策之科学性与公正性
首先，建立起检委会例会制度。检委会例会制度的建立有利于改变检委会会议随意性的状况，使会议由“松散型”变为“集中型”，使检委会委员对于会议有充分的准备从而提高检委会质量。《淮南市人民检察院议事规则》对此制度给予充分体现，该规则第五条明确规定：检委会会议一般每周四召开，根据需要也可以临时召开或者延期召开。同时，为了使检委会办公室及检委会委员对待议案件能做到充分了解，该规则又明确规定：提请检委会讨论的材料，承办部门一般应在每周二前送检委会办公室。
其次，健全检委会会议列席制度“正义不仅要实现，还要以人们看得见的方式实现”，健全会议列席制度、有限度的公开检委会议事程序将是一个有效的尝试。检委会的工作以往基本处于封闭状态，其决策过程鲜为人知，尽管结果公正，但有时难免遭到质疑。当前，没有担任检委会委员的其他院领导列席检委会以及案件承办人列席检委会已经定制。但是，笔者以为，会议列席制度并不应仅仅局限于此。
第一，对不同类型的案件，可针对性地安排业务专长人员参与，加强内部咨询和专家论证，增加决策的民主化与透明度；第二，对上级人民检察院交办或下级人民检察院报批的的案件，可视案件情况要求上级检察院派员参与或要求、安排下级检察院分管检察长和有关人员列席旁听；第三，对地方党委，人大及相关部门交办的或者需要领导机关部门帮助的案件，可邀请地方党委、人大及相关部门的领导和同志列席本级检委会会议；第四，可有针对性地要求和安排部分具有助检员以上职务的干部列席旁听检察委员会会议,这样既能监督检察委员会决策,又能对干部起到以会代训的业务培训作用。[5]
当然，作为检察机关的内部决策机构，检委会所涉案件及事项均具有较强的保密性，对于外部人员的列席应格外慎重，严格规范，注重保密。
再次，完善回避制度
检委会委员由于参与决策，对案件将产生直接的影响，根据刑事诉讼法及相关的法律之规定，检委会成员当然应属于回避之范畴。但案件当事人通常无从知晓何人将对自己产生影响，故回避制度的实行在操作中具有难度。对此可采取如下方式：一是加大检委会决策的透明度，对于重大决议可通知当事人到场，告知当事人的权利如申请回避权，申辩权等；二是检委会委员应自行回避；三是检察长或其他会议主持人对应当回避而没有回避的委员应指定其回避。
