审查起诉阶段公安机关撤回案件，是指公安机关侦查终结后移送审查起诉的案件，因一定的原因而将案件撤回的行为，其方式包括公安机关主动撤回和检察机关建议撤回。这种行为方式突破了我国刑事诉讼法的规定，缺乏相应的规范依据和监督方式。本文对淮南市谢家集区人民检察院近五年来审查起诉阶段公安撤回案件的基本情况和特点进行实证研究，讨论分析其中存在的问题，为规范司法办案提供参考。

一、谢家集区人民检察院2012年至2016年五年来公安机关撤回案件基本情况

2012年，共受理公安机关移送审查起诉案件227件405人，其中移送单位撤回3件4人，撤回率约为1%。2013年，共受理公安机关移送审查起诉案件223件333人，其中移送单位撤回案件10件12人，撤回率约为3.6%。2014年，共受理公安机关移送审查起诉案件343件450人，其中移送单位撤回案件2件2人，撤回率约为0.4%。2015年，共受理公安机关移送审查起诉案件550件780人，其中移送单位撤回案件5件11人，撤回率约为1.4%。2016年，共受理公安机关移送审查起诉案件395件557人，其中移送单位撤回案件11件44人，撤回率约为7.9%（详见下表）。

表：2012年—2016年公安机关撤回案件基本情况

年份（年）	受理案件总数（件）	受理案件总人数（人）	公安机关撤回案件数(件)	公安机关撤回案件人数（人）	撤回率
2012	227	405	3	4	1%
2013	223	333	10	12	3.6%
2014	343	450	2	2	0.4%
2015	550	780	5	11	1.4%
2016	395	557	11	44	7.9%
合计	1738	2525	31	73	2.9%

     从上表数据中可以看出，撤回人数和撤回率从2012年到2013年都是上升趋势，2013年过后呈现出了递减的情况，但近两年呈现出急速上升趋势，撤回率也由0.4%上升到7.9%,2016年同比2013年就增长了4.3%。

     根据谢家集区人民检察院的统计数据，2012年至2016年期间，审查起诉阶段公安机关撤回案件共31件73人，其类型主要为：

1.犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为；

2.情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪；

3.犯罪情节轻微，依照刑事规定不需要判处刑罚或免除刑罚的；

4.事实不清，证据不足，不符合起诉条件；

5.不在押的犯罪嫌疑人多次传唤不到案，诉讼无法正常进行；

6.经鉴定，证实犯罪嫌疑人无刑事责任能力，不应当追究刑事责任；

7.犯罪地不在本地，不符合管辖的规定；

8.犯罪事实有重大变化；

9.在其他地区发生新案件需移送；

10.移送机关发生变化。

二、审查起诉阶段公安机关撤回案件的成因

1.现行法律没有禁止性规定

最高人民检察院1999年颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第262条的规定，“对于公安机关在移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议重新侦查。” 此处规定的“退回”与本文研究的“撤回”相似，“似乎可以”作为公诉阶段公安机关撤回案件的依据，但这二者不是同一概念，且最高人民检察院2012年发布的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》已将该条删除了，故原解释条文不能作为公诉阶段公安机关撤回案件的依据。即现法律法规和司法解释没有任何法条明确规定在我国的刑事诉讼中能够采用公诉阶段公安机关撤回案件处理方式，但同时也没有任何法律法规和司法解释对这种处理方式予以禁止。

2.公安机关撤案程序简单

《公安机关办理刑事案件程序的规定》第184条规定了撤案的程序：需要撤销案件或对犯罪嫌疑人终止侦查的，办案部门应当制作撤案案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查报告书，报县级以上公安机关负责人批准。

从以上的规定来看，公安机关撤回案件，相对于检察机关作不起诉处理所需的程序来说，是非常简单和便捷。公安机关只要求办案部门制作撤销案件报告，报县级以上公安机关负责人批准即可。而检察机关决定一起不起诉案件，需承办人提出意见——部门研究决定——向检察长汇报——提交检察委员会研究。

3.现行考核机制的引导

审查起诉阶段公安机关撤回的案件不排除公安机关在侦查过程中有违法和疏忽的地方，如果检察机关作存疑不起诉和绝对不起诉处理，也说明公安机关办案质量不高，直接影响公安机关的考核绩效，这是其不愿意看到的结果。因审查起诉阶段公安机关撤回案件后撤案程序简单，且在考核时也未将该情形作为一种否定性的考评依据，故该行为对公安机关的考核影响不大。

检察机关要对下级检察机关采用行政化的考评体系对检察业务进行考核，即采用比率形式设定相应的业务指标，如（职务犯罪）不起诉率、无罪判决率、年底审结率、撤回起诉率等，是上级检察机关考核下级检察机关的重要指标。与此同时，检察机关报表中，将公诉阶段同意公安机关撤回案件作为一种案件处理方式。检察机关报表是检察机关进行内部管理和考核的重要依据，既然采用公诉阶段同意公安机关撤回案件处理方式处理刑事案件也能够做报表，一定程度上也是对公诉阶段侦查机关撤回案件的一种默许。法律没有禁止性规定，检察机关对其他都有严格的考核，而对审查起诉阶段公安机关撤回不考核，那么凡是不好处理的变通处理，不好解决的变通解决，审查起诉阶段公安机关撤回案件而广泛地存在就可以理解了。

三、审查起诉阶段公安机关撤回案件的危害

      在审查起诉阶段公安机关撤回案件这种变通做法构成对正当程序的巨大冲击——案件程序倒流，使刑事案件无法正常地“来和去”，不仅剥夺了犯罪嫌疑人和被害人救济权和求偿权，也导致了检察机关监督权和公安机关个案复议、复核权的丧失，使得个案处理的公正性和权利保障方面的危险性增加。

1．变相延长了刑事诉讼期限。由于法律对审查起诉阶段公安机关撤案没有明文规定，对撤案的时间、次数、撤回后的处理等问题也没有限制，从而导致个案刑事诉讼被无限延长，不仅加大了诉讼成本，也加深了公众对程序正义的信任危机。在办案过程中有将“退回补充侦查”次数用足以后“主动要求撤回”，后再重新移送的情况，这无疑是将“主动撤回”当作“退回补充侦查”来使用，完全突破了法律关于“退回补充侦查以两次为限”的规定。

2.剥夺了被害人刑事申诉、起诉的救济权。我国刑事诉讼法对充分保障被害人的救济权有着明确的规定，《刑事诉讼法》第176条规定了被害人对人民检察院作出的不起诉决定不服的，有权申诉，也可以直接向人民法院起诉。但是，审查起诉阶段公安撤案，是对诉讼结果形成了终局性意见，导致被害人丧失了启动刑事申诉、起诉的前提，并最终使被害人无法行使上述的权利。

3.违背了刑事诉讼法规定的“分工负责，互相配合，互相制约”的基本原则。《刑事诉讼法》第7条规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。这是刑事诉讼法规定的基本原则。相互制约要求公安机关、人民检察院、和人民法院在刑事诉讼中相互监督、互相约束、防止发生错误和及时纠正错误，正确执行法律。审查起诉阶段公安机关撤回案件，客观上就是检察机关和公安机关基于各自的原因联手规避现行法律造成的。这种情况的出现，违背了刑事诉讼法的“分工负责，互相配合，互相制约”基本原则。

四、审查起诉阶段侦查机关撤回案件问题的解决对策

1.禁止审查起诉阶段公安机关撤回案件处理方式的应用。在目前的情况下，检察机关和公安机关应当联合下发通知，对审查起诉阶段公安机关撤回案件予以规范，既然法律法规和司法解释没有规定，应当禁止采用这种处理方式处理案件。

2．建立稳定、长效的检察机关引导侦查机制。建立疑难案件随时通报制度，即对于一些涉及罪与非罪、供证矛盾突出等疑难案件，公安机关在侦查阶段应与检察机关进行沟通，邀请检察机关派员参加案件讨论，共同解决疑难问题。同时检察机关要坚持提前介入制度，加大提前介入力度。对重大案件以及人为有必要介入的案件，要及时、适时介入，及时发现问题，及时提出侦查建议，使其及时、全面、合法地获取指控犯罪所必须的证据，以提高案件的诉讼质量。切实改进“补充侦查提纲”的制作方式，引导公安机关补充完善证据，不仅要将需要补充的项目列出来，而且要求对每一项目的侦查目的、方向及证据的规格、标准进行必要的分析论证，以利于公安机关及时补充、完善证据材料，以期提高案件质量，减少撤案率。

3.检察机关依法积极行使不起诉权和监督权。检察机关怠于行使不起诉权，是造成司法实践中审查起诉阶段公安机关撤回案件普遍存在的重要原因。检察机关依法积极行使法律赋予的不起诉权，有利于刑事诉讼程序的正常进行，有利于正常发挥检察机关在刑事诉讼过程中的监督职能作用。检察机关依法作出绝对不起诉的决定，同样能够达到公安机关撤回案件一样的法律效果和社会效果更好。

4.建立符合司法规律的考核机制。司法机关的工作当然需要有一定的考核机制来评定优劣，但必须是“符合司法规律的，科学的”考核机制，不能简单的以移送审查起诉率、不起诉、案件审结率、无罪判决等简单的指标进行考核，而应对行使职权和合法性和效果来评价，评价的内容重在公安机关、检察机关、人民法院办理案件是否遵循了法律的规定，司法机关是否依法履行了职责，当事人和公众是否满意为标准。对检察机关而言，还要保障法律正确统一实施，是否维护了法律的公平正义。

作者系谢家集区检察院