2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、广东等13个省(区、市)开展公益诉讼试点改革，两年后，“检察机关提起公益诉讼制度”正式入法。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。随着检察机关提起公益诉讼工作全面展开，胜诉后的环境公益诉讼赔偿金等费用如何管理和使用，如何确保这类资金有效地用于环境修复治理，成为当前理论和实践中亟待解决的问题。 

　　一、目前法律关于环境公益诉讼赔偿金的规定 

　　现行法律法规及司法解释对公益诉讼赔偿款项的使用管理还不十分明确。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条仅规定了环境公益诉讼案件赔偿款项的用途，即法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。但对公益诉讼案件赔偿款项归属、如何使用、谁来监督、谁来评估等一系列问题都没有细致规定。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》对民事公益诉讼案件赔偿款项的使用管理也未做规定。 

　　二、各地实践探索及其存在问题 

　　由于法律没有明确统一的规定，实践中各地对环境公益诉讼赔偿款的管理和使用也存在不同做法： 

　　一是赔偿款项支付至环保专用账户。如昆明市环保局开设环境公益诉讼救济专项资金专门账户，对救济资金统一核算和管理。 

　　二是在财政部门开设专用账户。如苏州、无锡、绍兴、漳州等地在财政部门设立了相关生态环境损害专用账户，资金专门用于环境修复。 

　　三是赔偿款项支付至环境公益基金专用账户。如贵州省与中国绿色发展基金会合作，探索在该基金会设立专项基金账户管理环境公益诉讼资金。 

　　四是赔偿款项支付至检察院指定的账户。如部分民事公益诉讼案件采用设立个案专用账户的方式，由地方财政部门进行账户管理。 

　　五是由财政部门、环境保护部门、人民法院、检察机关共同设立生态环境损害专项赔偿资金。如山东省出台了《生态环境损害赔偿资金管理办法》，规定资金的缴纳、审批、拨付、监督等职责由相关部门分工负责。 

　　由于法律的缺失和实践中做法的不统一、不规范，在资金来源、使用范围、使用效率等方面容易出现问题，甚至可能导致环境公益诉讼资金成为新的寻租空间，衍生腐败。可能出现的问题大体如下： 

　　一是资金使用审批程序繁琐，效率低下。根据目前的实践来看，环境公益赔偿资金都是专款专用，对于用款的立项、审核、拨付、验收等环节把控的相当严格，在规范用款的同时，也易造成资金使用效率低下、环境修复治理效果不明显等问题。 

　　二是对资金监管困难。流入财政账户的赔偿金，一般要纳入预算统一管理，除了有明确用途且法院判决授予监督职能外，作为胜诉方的环保组织基本不能参与赔偿金的使用，外界也难以对该类款项进行有效的监督。 

　　三是缺少资金补给来源。各地制定的公益诉讼资金管理法规，大都规定了资金的来源，主要包括：财政拨款、人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金、侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠的资金和存款利息等。但实践中，账户的资金基本上全是判决的赔偿款，财政配套补贴和捐赠明显不足，可能影响专用资金的可持续使用。 

　　三、环境公益诉讼专项基金制度的设想 

　　最高人民法院表示，生态环境修复费用和服务功能损失赔偿金等款项的公益属性必须坚持。生态赔偿金不能支付给公益诉讼原告，也不应由其管理。最高人民检察院相关负责人表示，检察机关将与相关部门加强沟通联系，共同设立统一的生态环境损害赔偿资金，并对公益诉讼案件执行情况及赔偿资金的管理、使用情况加强监督，将恢复受损的生态环境、保护国家利益和社会公共利益落到实处。 

　　为了更好地管理并使用环境修复资金，2014年7月3日，最高人民法院发布《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，提出了“探索设立环境公益诉讼专项基金”的主张。2015年12月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，确定吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南七省（市）进行为期二年的试点工作，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，资金管理制度即是其中重要内容。根据我国的具体情况，笔者建议，可在省一级设立环境公益诉讼基金管理中心，其职能主要包括环境公益诉讼原告诉讼费用申请的受理、申请是否符合基金支付条件的审查以及原告所申请的诉讼费用的支付等事务，同时，具体负责该基金的筹集、应用及支付等具体工作。该基金的来源包括财政拨款、社会捐助等多种途径，另外，该项基金要接受财政部门和环保部门、审计部门、检察机关的监督。具体来说，笔者对环境公益诉讼专项基金制度的设想包括以下内容： 

　　　　一是环境公益诉讼专项基金的来源。环境公益诉讼基金不应仅限于环境公益诉讼的赔偿款项。政府资金投入是对环境公益诉讼专项基金设立的有力支持和保障。在我国，排污者依照《排污费征收使用管理条例》缴纳了排污费，并列入财政环境保护专项资金，同时政府财政拨款建立和完善环境公益诉讼资金保障的举措，已在实践中取得了良好效果。另外,社会捐助也可以纳入环境公益诉讼专项基金。 

　　　　二是环境公益诉讼专项基金的适用范围。环境公益诉讼基金主要用于诉讼中涉及的被污染环境的修复治理以及补助环境公益诉讼费用、诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、评估、拍卖等发生的依法应当由当事人负担的费用。若环境公益诉讼的被告败诉，则应由其负担诉讼费用以及鉴定费、勘验费等实际发生的费用。鉴于环境公益诉讼案件的特殊性，原告的律师费、调查费、差旅费等为诉讼所付出的合理费用由败诉方即被告承担。若此相关费用已由环境公益诉讼专项基金支付，则被告应将此费用补入专项基金内。 

　　　　三是环境公益诉讼专项基金的运行程序。需设立专门机构管理环境公益诉讼专项基金，比如设立环境公益诉讼专项基金管理中心，开立专门账户，由财政部门负责。环境公益诉讼赔偿款项直接支付至环境公益诉讼专项基金账户，并制定专项基金运行规范。社会公益组织拟提起环境公益诉讼的，可向该管理中心申请立项，鉴定费、公告费、勘验费、诉讼费等在该项目下列支。环境公益诉讼赔偿款的使用应专款专用，用于诉讼中特定被污染环境的修复治理，由环保部门提出申请，将使用意见及各项依据资料报财政局环境公益诉讼专项基金管理中心审核同意后拨付。 

　　四是环境公益诉讼专项基金的监督管理。环境公益诉讼专项基金制度要有效运作，必须建立比较完备的监督体系。环境公益诉讼基金管理中心的内部管理制度应包含申请制度、运行过程监督制度、财务制度等。由于专项基金的资金来源之一为国家财政拨款，且专项基金的运行也离不开环保行政部门和审计部门的参与，所以，环境公益诉讼专项基金应接受财政部门、环保部门、审计部门的监督。更为重要的是，检察机关也应履行法律监督职能，对基金的运作进行法律监督，如发现有利用公益诉讼获取非法利益、行政机关不依法履行职责、工作人员涉嫌贪污挪用等违法犯罪行为的，要及时移送有关机关或部门处理。当然，基金的来源、投资与支付都应该透明公开，环境公益诉讼基金管理中心应定期公开基金使用情况及账目，确保公众享有知情权，使其能够参与到基金的监督管理中来。同时,还应允许有关社会组织或者被污染区域的群众查阅基金管理中心相关项目的使用情况，并提出监督意见。 

　　                         （责任编辑：王来勇）