2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律，标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。但基本法律只是对这一制度的确立做了原则性的规定，并没有具体的操作细则。最高人民法院、最高人民检察院对于检察机关提起公益诉讼出台了司法解释，对于检察机关办理公益诉讼案件的调查核实权做了若干规定。如《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条和第三十三条均规定了人民检察院在办理公益诉讼案件中可以适用的调阅复制、询问、收集证据、咨询、委托鉴定评估、勘验物证和其他必要的调查方式等七种调查核实手段。但同时都规定了调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。 

　　现有的法律规定既过于原则，又缺乏强制力保障，导致在检察公益诉讼实践工作中，遇到了各种困难，主要包括： 

　　1、调查核实手段难以充分发挥作用。在基层民事行政检察工作中,调查核实手段比较简单,主要是通过调阅、复制相关案件卷宗、询问相关人员进行。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》虽然赋予了勘验物证、现场和咨询专业人员、相关部门等调查核实手段，但由于对勘验程序、专业机构人员资质、资金承担等问题没有明确规定，在实践中较少使用，使得证据收集不充分，影响诉讼。 

　　2、调查核实权缺乏强制力保障。司法解释规定,检察机关调查核实有关情况,行政机关及其他有关单位和个人应当配合。但是对于不予配合的情形,并未提供救济性保障措施,这样的规定缺乏刚性。实践也证明,在利益博弈较为尖锐的公益诉讼中,检察机关难以通过检察建议的方式有效破解行政机关不予配合的难题。 

　　3、不利于摆脱外界对办理案件的干扰。在行政公益诉讼中，被调查的对象为行政部门。在行政部门不作为、乱作为的背后往往有地方政府的利益驱动。检察机关虽然独立行使职权，但也需要接受地方党委的领导，需要政府的支持，如果不赋予检察机强制性调查权，在案件办理过程中，一旦受到地方党委、政府的干预，案件就很有可能半途而废，或者不能达到预期的办案效果。 

　　完善检察机关公益诉讼的调查核实权拥有充分的理论依据和现实依据。从理论层面上来看。首先，检察机关公益诉讼调查权来源于检察机关的法律监督权。检察机关已经被公认为是公共利益的代表，不能等同于维护私益的一般当事人。检察机关为了查清公益受损的程度并证明自己的诉讼主张，需要对案件的过程及事实进行全面了解，对相关证据材料予以收集。没有调查权，检察机关就难以发挥其监督职能，更无法全面有力的维护公共利益。唯有通过行使调查权才能使检察机关掌握充分有效的证据，从而保障公益诉讼的顺利进行。从立法实践来看。目前，我国多部法律赋予了环保、食品药品监管等公益保护主体在执法过程中适度的强制调查措施。检察机关作为公益保护的最后一道防线，应当借鉴相关立法规定对行政违法机关和违法行为人享有适度的强制性调查取证措施，否则，在紧急情况下无法完成调查取证的任务从而达到公益保护的目的。建议从以下方面完善检察公益诉讼调查取证权： 

　　1、建议对《人民检察院组织法》、《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》进行修改，赋予检察机关提起公益诉讼职权及相关调查取证的权力，明确检察机关调查取证的原则、范围和程序。   

　　2、在具体适用上，建议最高人民检察院以司法解释的形式出台公益诉讼的具体细则，对检察机关公益诉讼中调查取证的相关内容做出详细的规定。 

　　一是明确一般性的调查措施，主要包括：（1）调取、复制相关证据材料。检察机关有权向有关单位和个人调取书证、物证等证据，无正当理由有关单位和个人不得拒绝。（2）询问当事人和相关证人。（3）查询相关人员和单位的信息资料。（4）勘验。检察机关在调查过程中为了防止证据灭失和保护现场，采用观察、测量、拍照等勘验方法。检察机关在调査时应当及时进行勘验并按照相关规定制作勘验笔录。（5）鉴定。检察机关在公益诉讼调查中对专业性问题(如针对环境污染等专业牲较强的公益诉讼案件)应当委托具备鉴定资质的鉴定机构及具备专业技能的人员来鉴定。 

　　二是明确采取强制性调查措施的条件和方式：作为法律监督权衍生出的权力，检察机关调查权的行使受到检察监督的目的制约，其行使应受到相应的限制，保持谦抑性，遵循司法规律和诉讼原理。因此，在公益诉讼中，只有在紧急情形下才可以采取强制性调查措施，紧急情形主要包括：（1）拒绝配合调查，严重妨碍调查取证；（2）销毁主要证据，如不采取强制性措施就可能导致诉讼活动无法进行；（3）转移、隐匿财产，如不采取强制性措施就可能导致国家利益和社会公共严重受到损害；（4）其他严重妨碍诉讼活动开展的情形。 

　　关于适当的强制性调查权的范围，应包括以下两个方面：（1）对侵权行为人或违法行为人的财产、场所、物证等进行查封、扣押或冻结；（2）对侵权行为人或违法行为人采取一定期间内的限制人身自由。  

　　3、适当强制调查权的适用程序。为了防止检察机关在公益诉讼中滥用调查权侵犯私权利，我们可以设置一定的程序防止检察机关恣意。如，可以在检察机关公益案件的调查取证权中设立证据调查令制度。即检察机关在公益案件中调查取证时，一般性证据调查手段可以由检察机关自己决定是否行使。当需要行使具有强制性的调查手段时，应通过向上级检察机关申请的方式，经上级检察机关审批许可后，方能采取强制性调查措施。 

 

     （责任编辑：王来勇）